安全生产大于天。
习近平总书记指出，发展决不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线。农机行业作为全国17个安全生产重点行业之一，主管部门责任重大，使命艰巨。
农机部门在长期的监管实践中，探索出从生产到售后全过程、从产品到服务全方位、从管理到操作全层级的监管体系，有力提升了农机安全生产水平，推动了农机化安全发展。但随着新形势下，新型农机经营组织不断壮大，简政放权优化服务持续推进，农机化发展转型升级内在要求，又为农机安全监管提供了新的课题。分析新形势下农机安全监管的主体结构，研究“谁监管”的问题，是探索实现农机安全新发展的开山之石。
一、农机安全监管的主体分类
传统农机安全监管的主体，大致分为六大类：
（1）农机部门。尤其是农机安全监管部门。在安监部门综合指导下，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的安全生产责任制要求，农机部门监管安全生产当仁不让，责无旁贷。
（2）公安交通部门。按照《道路交通安全法》、《农机安全监督管理条例》规定，农机在道路上发生的交通事故、拖拉机在道路外通行时发生的事故，由公安交通部门处理。
（3）质监部门。各级质量技术监督部门是农机产品质量的监督主体。负责工业产品的生产许可证管理，依法查处品质量安全违法行为，打击假冒伪劣违法活动。
（4）工商部门。工商行政部门是区域内农机市场经营秩序、消费者合法权益保护等的监管主体。对利用残次零配件或者报废部件拼装农业机械进行生产、销售等行为实施处罚。
（5）社会团体或个人。包括社会组织、公民、媒体舆论等，平等享有监督农机安全的权利与义务，是社会监管的主体。
（6）农机从业人员。包括农机生产者、销售者、维修者、使用者等，依靠自我约束，自我管理，自我控制，进行自我监管。
综上，农机安全监管的主体，从结构上可以分为行业监管、交通监管、产品监管、市场监管、社会监管和自我监管。
二、农机安全监管的主体有效性
农机部门作为农机安全生产的主要监管部门，在实际操作中囊括了公安交通、质监、工商部门的部分职能属性，各部门之间更多是协同配合、互通互联的关系。如农机证照的发放，需要农机部门与公安交通部门通报情况；道路交通事故处理，也需要公安交通部门与农机部门通报情况；农资打假、产品抽查，通常需要农机、工商、质监部门“三家联动”。各个监管主体的“充分性与必要性”，更多的存在于监管的有效性当中。不同监管主体职能不同，侧重方向不同，有效性更是大为不同。
（1）公安交通、质监、工商部门在协同监管中处于高效状态。涉及农机道路交通事故处理，公安交通部门依据《道路交通安全法》、《刑法》等法律法规，拥有道路执法权，建立了完善的勘验、检查、保险、执法等机制，设置有信号灯、标识、记录仪、监控等齐备设施，拥有专门、专业的执法队伍，能够实现农机交通安全的有效监管；涉及农机产品质量管理，质量技术监督部门依据《产品质量法》、《计量法》、《标准化法》等法律法规，负责推进产品质量认证，组织有关产品的生产许可，有权查处产品违法行为，拥有农机产品质量监管的强力抓手。工商部门依据《公司法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》等法律法规，从企业注册登记，到流通领域假冒伪劣商品查处，到侵权行为执法等，能够实现农机市场秩序的有效控制。
（2）农机部门在协同监管中处于低效状态，在本职监管中处于高效状态。相比上述三个部门，农机部门在对应职能的监管中缺少明确的法律依据，未形成有牙齿的职能抓手，处于弱势或低效状态。如对拖拉机、联合收割机的监管，由于没有路上执法权，通过大交管机制联合执法、授权农机部门路上执法等方式，效果只是阶段性的、分散性的；农机产品质量监管，基层农机部门更多是负责受理质量投诉和调处纠纷，不具备查处或罚款的执法职能，需要配合工商、质监部门才能行使。
但与此相反，农机部门在本职监管工作中，依据《安全生产法》、《农机化促进法》、《农机监管条例》、《农业法》等法律法规，具有自然赋权，处于有效或高效状态。一是主体监督。农机部门对于农机生产、经营、作业部门的责任落实、管理机制、设施投入、隐患排查、教育培训、应急救援等情况，均能进行督促、检查、甚至考核、管控。二是主体执法。农机部门在道路外纠正违章、吊销证件、扣押违法农机和证照、罚款等行政执法职能方面，有法可依，有理可据，名正言顺，理直气壮。三是主体服务。包括对农机从业人员的教育培训，安全生产知识的宣传，农机安全设施设备的建立维护，以及目前由农机部门行驶的对拖拉机、联合收割机的注册登记、发放牌证、组织年检，对农机手组织考试发证等工作，这类有效服务为促进农机安全的有效监管提供了强力支持。
（3）社会团体、农机从业人员在职能监管中处于低效状态。社会组织、个人、舆论媒体，由于与农机安全生产有一定的“距离感”，大多通过举报、投诉、曝光等形式实现，具有外部性、偶发性和非专业性的特点，有的即使有监管的能力，却很难有持续监管的意愿与动力。农机从业人员是农机安全生产的直接责任人，是第一责任主体，懂得农业机械的操作原理和安全常识，有安全监管的内在需求，但受限于经济利益冲动、条件约束、行为惯性和人员素质参差不齐等因素影响，不能通过企业自觉来保障全面安全生产，也不能仅依赖行业自律来实现长治久安，在宏观秩序层面，需要政府部门介入。
三、农机安全监管的主体选择
通过主体有效性的比较分析，可以看出，不同主体结构造成了农机安全监管的部分困境，甚至法理上存在悖论。如拖拉机、联合收割机路上执法问题，按照《行政许可法》“谁许可，谁监督，谁负责”的思路，农机部门进行行政许可，公安部门进行行政监督，这种不一致性直接导致了监管的低效性，是出现“黑车非驾”、“两不管”弊端的机制根源。随着时代发展，还会有更多的农业机械甚至林业机械、工程机械上路，事先厘清行业部门与交通部门不同的监管职责，能够起到正本清源、防患未然的效果。
在农机监管的主体选择中，有必要关注几层关系：一是安全与发展的关系。一定程度上，安全是服务于发展，保障发展，促进更好发展。农机安全检查中，存在部分群众的抵制心理，认为农机挂牌持证没必要，安全检查扰民，上门年检是为了收费，这些情况也给基层监管干部带来了畏难情绪,需要政策制定者和执行者紧密围绕现实情况，对法定职责强化抓手，对社会行为优化服务，把握尺寸，以安全促进发展。目前安全监理免征费用就是很好的趋势。二是监管与简政的关系。农机部门作为促进农业机械普及的行政部门，在解决机械“有”的问题同时，自然需要解决机械“安”的问题，但“安”不能构成“有”的前置条件，所以更应该多提倡事中、事后监督。主张各种农业机械都实行牌证管理、组建农机警察队伍目前是不适宜的。三是部门与部门的关系。从政府的立场，政府各个部门都是裁判者、“守夜人”的角色，不同部门的职能，随着时代、地情变化，不停在发生变化，但有一点始终不变，就是部门设置的内在机理，即权责一致原则不变。农机路上执法存在的难题，与其说是农机部门与公安部门职能交会的难题，不如说是各个部门权责不一致的难题。正确处理农机监管的上述关系，把握维护秩序、促进发展、简政放权、有效监管方向，能够为农机安全监管的主体选择提供参考。
（一）放开协同监管的权与责
对于协同监管事项，农机部门处于低效状态，职能部门处于高效状态，农机部门不具备从低效走向高效的现实可能性，可以尝试第一种选择：把对应职能归并入职能部门中，部门之间实现业务单纯化，各司其职，各尽其责。职能脱离后，对应的也是责任脱离。第二种选择：在现实行政许可与行政监督不一致的情况下，以行政法规的形式明晰不同部门的权力和责任，如道路上农机事故，无执法权力部门不承担主要安全监管责任；第三种选择：强化部门之间的衔接，建立不同部门的长效融合机制，如实行大交管、大联动，但要控制操作过程中的成本和效率。
（二）管好本职范畴的职与能
农机部门监管的本职范畴，有监督、执法和服务等基本事项，重点包括规章标准的制定，农机作业人员能力培训，安全生产、经营、作业、维修检查，作业事故调查处理等等，依据有关法律、法规、标准、规范，农机部门形成有效主体，通过强化职守，保障能力，能够实现安全的有效管理。当然，在现实操作中，农机部门还仍然存在着诸多困难，制约着监管职能的有效实现。一是标准的问题。目前农机行业已经建立起了《拖拉机登记规定》、《农业机械事故处理文书》、《拖拉机安全操作规程》等一系列规章标准，但随着市场不断变化，农机化发展不断推进，标准的全面性、科学性、适用性还需要不断补充完善，顶层设计需要动态性地与基层实践相结合。二是人的问题。农机监管部门人员少，在基层尤其乡镇、村一级存在真空；专业性差，人员素质参差不齐，行政执法不规范；老龄化严重，监理年轻力量薄弱。三是钱的问题。农机安全监理免征费用后，从业人员负担大大减轻，但管理部门的控制力度将会削弱，专项经费需要保障，管理人员服务的主动性还有待考验。四是设施设备的问题。加强农机本职监管，必须强化基础建设，提升安全保障能力。如安全标识、监控设备、移动执法终端设备、信息平台等等，这些方面目前普遍薄弱。
（三）服务监管对象的质与效
从服务角度审视监管，不仅有助于提升监管的质量与效率，还为探索解决农机监管困难打开了一扇窗口。农机部门涉及安全监管的公共服务，主要包括部分农机的安全检验；农机安全知识的教育宣传；农机保险的组织实施；农机事故的勘察评估；农机产品的质量认证；农机推广的准入鉴定，以及目前对拖拉机、联合收割机证照的登记发放检验；对农机操作人员的发证等等。农机部门是公共服务的行政主体，按照政事分开的原则，承担职能的部门更多的是社会部门。如农机检验由社会中介部门实施；农机培训实行社会办学；农机事故勘察由社会保险机构承担；农机认证、鉴定等等也有社会专业机构参与其中。社会部门提供服务，有力弥补了主管部门专业性欠缺、管办混淆的管理短板，同时能够为解决主管部门缺标准、缺人、缺设施设备的现实困难提供了突破口。提升监管的与效，就需要更全面探索政府购买社会服务的实现途径，更细致地创设政府竞争性购买的政策。
综上所述，农机监管主体的选择，就是在“放、管、服”的框架下，不断走向监督标准化、执法专业化、服务社会化，逐步实现农机部门以本职监管为核心，以购买服务为方式，以有效性为目的，最终形成“一主多元”、“多元一体”的农机安全监管主体结构。（作者：十堰市农机局 赵龙）
